Configuración territorial

Posted on marzo 19, 2020 por

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Este artículo fue publicado, en el diario La Estrella de Panamá, el sábado 11 de noviembre de 2019.

Imaginemos tres adolescentes que viven en Bella Vista, Juan Díaz y Colón respectivamente.  Los tres viven en zonas urbanas, pero cada uno de ellos tiene acceso muy distinto a oportunidades de educarse, trabajar, comprar o atender su salud.  En resumen, el futuro se plantea muy distinto para cada uno: el de Colón tiene menos oferta educativa y laboral, el de Juan Díaz tiene que trasladarse grandes distancias para acceder a las oportunidades del de Panamá y más probabilidad de sufrir por una inundación que en cualquier otro corregimiento del país.   El de Bella Vista, aunque pueda ir a pie a la universidad, a una cita en el Seguro Social o a uno de muchos posibles trabajos en el área bancaria, encontrará que puede quejarse de ruido, congestión e inseguridad. Es probable que no sepa lo bien que está relativo a los otros, pero aquellos si conocen del contraste entre sus realidades.

¿Por qué tienen que ser tan distintas las oportunidades a las que tienen acceso los panameños, según donde viven?  En el Área Metropolitana de Panamá y, más allá de ella, en toda la región interoceánica entre Panamá y Colón se concentra, en forma desproporcionada, la población, la oportunidad, la infraestructura y los servicios.  Las ciudades del resto del país, de tamaño intermedio, las zonas rurales y las comarcales son, para muchos efectos, como comparar con otros países. Estos son efectos del modelo de gobierno centralista que por demasiado tiempo ha funcionado en Panamá, subyugando el desarrollo de las localidades, que son las que pueden responder mejor a los retos y oportunidades de su territorio y su población.  Esta relación la median las líneas imaginarias que hemos impuesto al Istmo, y lo que decidimos hacer y dejar hacer dentro de ellas.

El territorio y las líneas imaginarias que lo dividen en provincias y distritos.

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Infografía elaborada por el autor, con información geospacial de Stamen Design y la Infraestructura Panameña de Datos Espaciales (IPDE), 2019. Creative Commons.

“El municipio es la verdadera sociedad: la Nación no es sino una pura idealidad, una abstracción, a la cual no deben subordinarse los intereses de la ciudad o el común”

Escribió Justo Arosemena en 1855 en El Estado Federal de Panamá.  En este ensayo explica, haciendo un contexto histórico y geopolítico, por qué era ese modelo el que se planteó para la nación panameña en su concepción original.  El estado federal se define como aquel, en que las distintas competencias constitucionales son distribuidas entre un gobierno central y los estados particulares que lo conforman (en este caso, gobiernos municipales).  Planteaba Arosemena que los estados federales son modos de gobierno propios de las repúblicas y los gobiernos centrales, de las monarquías y que el centralismo es en nuestra región un legado de la necesidad española de centralizar su explotación en territorios que antes se componían de pequeñas nacionalidades.

Estas consideraciones, que pueden sonar abstractas, están hoy en día muy vigentes en la conciencia colectiva.  También existen varios hechos que dan fe del inicio de un camino de cambios en la relación entre la sociedad y el territorio: primero, el inicio del proceso de la descentralización administrativa; segundo, la promulgación de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial ; y tercero, el reclamo del electorado por una constituyente que lleva más de una década.  Estos avances, entre otros, manifiestan escenarios posibles de cambiar la configuración de nuestro estado en su territorio.

El estudio comparativo Tendencias de Ordenamiento Territorial en América Central de la cooperación alemana GIZ y la SICA, plantea que en Panamá se confunde el concepto de Ordenamiento Territorial (OT) con el ‘desarrollo urbano’.  Al fin y al cabo a la entidad institucional responsable básicamente se la cambió de título y se elevó de dirección a viceministerio sin haber reforzado de manera profunda sus procedimientos y su planta de recursos humanos, que requiere ser de gran especialización. El estudio plantea la necesidad de gestionar los desequilibrios territoriales entre “un área metropolitana cada vez más sofisticada y mejor equipada y el mundo rural”; la necesidad de articular el Ordenamiento Territorial (OT) con la inversión pública; y fortalecer la apropiación de los temas de OT por parte de las municipalidades.  En alguna medida esos temas están siendo atendidos por la descentralización y por la nueva política de OT. El documento también establece un ciclo ordenado para el OT, que afirma no ha encontrado que se cumpla en ningún país centroamericano. Aunque en los cinco años desde que se publicó el estudio hubo algunos avances, todas estas observaciones se mantienen vigentes y con la necesidad de ser atendidas.

Ciclo del ordenamiento territorial. 

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Gráfico elaborado por el autor con modificaciones al ciclo de OT presentado por el estudio “Tendencias Territoriales en América Central”, Giz-Sica, 2014. Creative Commons 2019.

La división política administrativa de Panamá comprende los niveles de:  Provincias o Comarcas; Distritos; Corregimientos; y Barrios Urbanos o lugares poblados.  Sin embargo solo existen dos niveles de gobierno, el central y el municipal. Más allá de la necesidad de empoderar a los municipios, por mucho tiempo se ha presentado la necesidad de establecer niveles de gobierno supra-municipales, sean estos metropolitanos o provinciales.  Sin embargo, la capacidad de gestionar el territorio a escala regional está en mora, ante la inoperancia de las gobernaciones.

  Capas de la división política y administrativa de Panamá

referencia

Infografía elaborada por el autor con datos geoespaciales del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), 2019. Creative Commons.

Reparto conceptual de competencias según niveles de gobierno.

Nivel de gobierno Instrumento Concepto
Central Política Pública Estrategia marco
Regional* Programa Administración
Local Proyecto Ejecutor / estrategia local

* Nota: en Panamá existen actualmetne solo los niveles de gobierno Central y Local, no existen gobiernos provinciales o regionales, que puedan lidiar con los problemas de las áreas metropolitanas y aglomeraciones de áreas urbanas y suburbanas.

La distribución de las cargas y beneficios entre la población del país es desproporcionada.  Lo que distintas comunidades aportan al estado y lo que reciben a cambio es injusto. No hay razón para que dentro de un mismo Panamá se vivan realidades tan distintas y menos aún, para no acometer de frente el reto de mejorar esta situación. El camino más eficaz para reconfigurar la relación entre nuestro estado y su territorio es una nueva constitución, nacida de una visión de país.  La Asamblea, no entiende esto ni se preocupa por hacerlo, en su estado de insolvencia moral propone seguir emparchando la constitución a su conveniencia. Por esto es imperioso reclamar un proceso de constituyente, gestado de manera abierta y participativa, para dar un nuevo inicio a la vida nacional en mejor capacidad de armonizar con nuestro territorio.

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