Urbanismo para todos 102 ¿Qué es la zonificación?

Posted on julio 15, 2018 por

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Los estudiantes de Diseño Urbano II María Cristina Rodríguez, Chris Ortega y Zuleman Ravat, hicieron esta presentación para el curso a manera de explicar el concepto de zonificación y cómo este se ha aplicado y evolucionado en Panamá.

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A modo de definición

Zonificación

División de una ciudad o área territorial en zonas caracterizadas por una función determinada.

En términos generales la zonificación establece los usos, densidades y volumetrías que se permiten.   Estas se conocen como ‘restricciones prediales’. Por uso se trata de las actividades que se realizan en un lugar determinado como la vivienda, el comercio, la producción industrial, las instituciones privadas y públicas de salud, educación, la administración gubernamental a distintos niveles. Por densidad ententemos, que tanta cantidad de personas (habitantes) o de capacidad de construcción, se permite en un espacio determinado.  Por volumetrías, se refiere a las alturas y retiros frontales, laterales y posteriores, que se pueden establecer como máximos, mínimos o en función de otros atributos de la norma.

Los usos se establecen por descripciones, las densidadesa través de rangos o máximos de población por unidad de superficie y las volumetrías, se establecen por paramentos, retiros, antejardines o condicionantes a la ‘envolvente’ o volumen máximo permitido del edificio.

Tipos de normas

Existen múltiples maneras de hacer esto.   Para ilustrar con ejemplos que podemos ver en Panamá: el Plan Parcial de San Francisco propone una variante de dos tipos: los códigos basados en forma y el coeficiente de edificabilidad (COE) o, como se conoce en inglés, Floor Area Ratio (FAR) .  Los códigos basados en forma han ganado bastante notoriedad, como por ejemplo el llamado Miami 21.  El coeficiente de edificabilidad se usa en Nueva York, uno de los códigos más famosos, porque además tiene restricciones de envolvente que resultan en que los volúmenes de las torres se reduzcan progresivamente.   La norma que aplica para la mayor parte de la Ciudad de Panamá, y que se puede consultar en el Documento Gráfico de Zonificación, tiene un concepto en el que la altura originalmente era restringida por el ancho de la vía en el frente del edificio, sin embargo, posteriormente se modificó, eliminando la restricción de alturas y estableciendo que la densidad de población sería el límite.   Además de eso se estableció un régimen de Bonificación que permite capacidad de densidad adicional al construir espacios comunales como las piscinas y salones de fiestas que vemos en los edificios de propiedad horizontal en la Ciudad.

La Ciudad Jardín

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La zonificación es un concepto que se desarrolló para mejorar aspectos que afectaban la salud pública y la calidad de vida de la poblacióny la actividad económica de la industria y el comercio.  Para explicar el surgimiento de esta figura se remontaron a la idea de Ciudad Jardín, desarrollado por Ebenezer Howard cuyo propósito era separar los usos industriales del centro de las Ciudades, de la vivienda.  Esto permitiría una mejor calidad de vida a las personas al alejarse de la contaminación, ruido y hacinamiento que imperaba en las grandes ciudades durante los primeros auges de la revolución industrial.  En aquellos tiempos, la vivienda había evolucionado a casas de inquilinato, excesivamente densificadas y sin ventilación ni iluminación natural, lo que causaba muchos problemas a la salud pública, con alta incidencia de enfermedades como la tuberculosis.

La forma propuesta de lograr mejorar las condiciones de vida era que la población urbana se mudara a las afueras y en el centro de ciudad se concentrara la logística, las fábricas y el comercio.   Esto permitía escapar del smog y del ruido y tener más espacio para patios y casas con ventilación e iluminación natural.  Suponía un desplazamiento diario, pero en un inicio, no existían los problemas de congestión que caracterizan a las ciudades modernas.

Slide4Slide5Explican los estudiantes que uno de los objetivos de la Ciudad Jardín era establecer un balance entre las zonas rurales y urbanas.  En efecto desarrollaron el suburbio, que guarda relación con las zonas llamadas ‘peri-urbanas’ por estar cerca del perímetro, el límite de la ciudad.   Esto, aunque ha sido un objetivo de la planificación de distintas escuelas y se ha logrado en distintas medidas en países tan disímiles como Alemania y la antigua Unión Soviética.  Sin embargo, según se diseña el concepto de ciudad – suburbio – campiña y la relación entre estos, existe también un requerimiento de desplazamiento.  Que ha condicionado a las ciudades modernas y contemporáneas.  Al punto que se habla de la ‘ciudad de los flujos’ la movilidad urbana es otro tema a explorar. Slide6

Comparativa de normas en Ciudad de Panamá

Elaboraron esta comparación entre la norma Residencial Multifamiliar de Alta Densidad (RM3) de la normativa de zonificación que aplica para la Ciudad de Panamá, promulgada por el MIVI en 2004 y la norma Mixto de Gran Altura (MGA) del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial (PPOT) para el Corregimiento de San Francisco, promulgado por la Alcaldía de Panamá en el presente año 2018.

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El grupo de estudio encontró algo interesante, que aunque la RM3 es Multifamiliar en el título, menciona seis tipos de actividades en su contenido, mientras que la norma Mixta tiene cuatro.  Es decir, parece que la norma mixta permitiera menos usos. Un factor importante a considerar es que la norma multifamiliar se desarrolla en la práctica casi exclusivamente en ese uso y no en los otros usos docentes, asistenciales e institucionales que permite.  Cuando incluye comercios, combinados con apartamentos, estos están limitados a la planta baja.  En este sentido, parece que el objetivo de la norma mixta en términos de uso es que al permitir desarrollar más espacio comercial, que la norma tenga en efecto un uso mixto.    Esto ilustra la diferencia entre zonificación y uso permitido con el uso real del suelo, tema sobre el que espero hacer una entrada dedicada.

También se observa una diferencia fundamental.  En MGA del PPOT de San Francisco la altura se determina con una medida máxima, mientras que en el RM3, la altura es ‘según densidad’.

En el gráfico de abajo se observa un isométrico que describe la volumetría permitida por la noram Mixto de Gran Altura para San Francisco.  Del lado derecho de la lámina los estudiantes ilustran una vista de la ciudad actual con edificios de alturas disímiles arriba y abajo una ilustración de una ciudad con alturas uniformes, que resulta en una sensación de mayor orden.

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Ejemplos de aplicación

La siguiente gráfica ilustra el edificio más alto de Panamá, el JW Marriott de Punta Pacífica y un edificio hecho por un ellos en clase de diseño usando la máxima densidad RM3 en un lote mayor de mil metros.   Dijeron haber buscado entre las normas y no haber encontrado cuáles explicaban la diferencia en tamaño.    En parte se explica por el tamaño del lote, en parte por la bonificación y también por otras normas especializadas y ‘tolerancias’ que se aplicaron.  Nótese que el edificio pequeño tiene la base con adosamiento, permitida por la norma: planta baja más cinco pisos altos, mientras que el JW Marriot tiene fácilmente el doble de altura en adosamiento y luego otro cuerpo de la base con un pequeño retiro.

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Evolución de la normativa panameña

El mayor aporte del trabajo de este grupo es éste gráfico en el que se muestra la evolución de la norma y de las prácticas inmobiliarias con ejemplos de edificios construídos en distintas décadas.  Va desde edificios de unos cuatro pisos como los que vemos aún en el barrio El Cangrejo, de cuando la norma de 1965 permitía que la altura fuera el ancho de vía frente al edificio, y va aumentando progresivamente hasta la aparición del edificio más alto.

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Hemos planteado en clase y discutido las siguientes pregunta:  si la idea original de la zonificación era separar a las casas de las industrias en el centro de las grandes ciudades industriales entonces ¿es necesaria la zonificación hoy en día? ¿Puede moficarse este concepto de zonificación? ¿Qué alternativas hay para las ciudades modernas, a la zonificación? o ¿Qué tipos de normativa o zonificación pueden ser mejores para las Ciudades contemporáneas, para Ciudad Panamá o para el crecimiento de nuestras Ciudades capitales y ciudades intermedias en toda la región de América Latina y el Caribe y en el mundo?

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